修改行政复议法
在法治轨道上推进行政复议体制与时俱进
母光栋（全国人大常委会法工委）
随着全面依法治国深入推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设不断加速，现行行政复议制度在功能定位、工作体制、审理机制等方面不适应新时代新要求的问题逐步显现，影响了行政复议化解行政争议主渠道作用的发挥，需要通过修法予以解决。目前，法律修订草案前期起草阶段的工作已基本完成，即将进入法定审议程序。笔者结合修法工作任务，根据党中央有关改革部署和各地改革实践，对依法推进行政复议体制改革的重要意义、应当遵循的基本原则进行了初步思考。
一、依法推进行政复议体制改革的重要意义
1999年4月，九届全国人大常委会第九次会议通过了行政复议法，自当年10月1日起施行，此后于2009年8月、2017年9月经过了两次局部修改。行政复议法颁布实施以来，对防止、纠正违法或不当行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权发挥了重要作用。党中央高度重视行政复议工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将行政复议制度改革作为法治政府建设的重要内容，纳入法治国家、法治政府、法治社会建设一体推进。从行政复议制度完善的目标导向看，当前修改行政复议法的必要性和重要意义主要体现在以下三个方面。
（一）深入推进法治政府建设的客观要求
法治政府建设是推进全面依法治国的重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带头作用。行政复议作为行政系统实现自我纠错的监督制度、解决“民告官”行政争议问题的救济制度，是推进法治政府建设的重要抓手。随着全面依法治国、全面深化改革持续推进，党和国家机构改革全面落实到位，现行行政复议制度的功能定位、体制机制等与改革不相适应的问题逐步显现，需要通过修改行政复议法，引领行政复议体制机制不断完善，为行政复议各项改革提供法律依据和制度保障，推动行政复议工作与法治政府建设目标同向发力，在推进全面依法治国、实现国家治理体系和治理能力现代化中发挥积极作用。
（二）全面总结改革实践经验的重要举措
早在2008年9月，原国务院法制办公室就下发了《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》，启动相对集中行政复议权和建立行政复议委员会试点改革。2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，这一方案在之前行政复议制度改革实践基础上，对新时代行政复议体制改革的指导思想、目标任务和改革措施作出了全面部署。贯彻落实《行政复议体制改革方案》要求，各地陆续出台实施方案，在集中行政复议职权、健全高效便民工作机制、开展流程规范化建设、打造复议专门队伍、推动复议工作信息化智能化方面进行了卓有成效的探索。修改行政复议法，通过法定程序使党中央关于行政复议的重大改革决策成为国家意志，积极吸纳各地按照党中央改革要求探索形成的实践经验，对于实现改革系统集成、协同高效，巩固和深化行政复议改革成果，推动行政复议制度更加成熟定型，具有十分重要的意义。
（三）重点解决突出矛盾问题的现实需要
行政复议制度设计的初衷，是通过行政系统的自我监督和纠错，化解行政机关和行政相对人之间的行政争议，实现对公民、法人和其他组织合法权益的保护。随着全面依法治国深入推进，公民权利意识和法治意识不断增强，行政复议在满足人民群众新期待新要求上面临了一些困难和挑战，主要体现在：实质性化解争议不足，权利救济功能没有充分发挥；复议机构条线过多、职能分散，办案标准不统一，质量和效率不高；案件审理以书面审查为主，群众参与度较低，容易引发“暗箱操作”质疑；行政复议受案范围小于行政诉讼受案范围，入口偏窄，与行政诉讼的衔接有待进一步优化，等等。这些问题是导致行政复议受案数量相对较少，不少行政争议涌向信访和诉讼，形成“大信访、中诉讼、小复议”现象的重要原因。修改行政复议法，完善行政复议功能定位、体制机制和程序规定，重点解决行政复议领域存在的突出矛盾和问题，有利于实现行政复议的制度设计初衷，充分发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，使群众愿意并能够通过行政复议真正解决纠纷、维护自身合法权益。
二、依法推进行政复议体制改革应当遵循的原则
（一）坚持党的领导
党的领导是社会主义法治最根本的保证，把党的领导贯彻到全面依法治国的全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。具体到行政复议法修改工作中，坚持党的领导要做好两个方面的工作：一是使党的主张通过法定程序成为国家意志。习近平法治思想、习近平总书记关于法治政府建设特别是行政复议体制改革的重要论述，以及中央全面依法治国委员会审议通过的《行政复议体制改革方案》等文件，是行政复议法修改的根本遵循，要把党中央确定的重大改革决策在修法过程中不折不扣地予以落实。二是重大问题要按程序向党中央请示报告。行政复议法修改中涉及的重大问题，多数已在《行政复议体制改革方案》中作出决策。下一步行政复议法修订草案提请全国人大常委会初次审议后，还将广泛征求地方、中央有关部门、单位和各方面的意见，可能还会涉及一些体制机制调整方面的问题，有的还有可能出现意见分歧，如果属于立法中的重大问题，也要通过适当形式向党中央请示报告。
（二）坚持人民立场
人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。具体到行政复议法修改工作中，坚持人民立场要求修法要坚持以人民为中心，做好两个方面的工作：一是广泛听取人民群众意见。行政复议法的重要功能之一是保护公民、法人和其他组织的合法权益，法律修改涉及广大人民群众的切身利益。在修法过程中，要切实贯彻全过程人民民主要求，既广泛征求各级行政机关的意见建议，也要通过调研座谈、网上公开征求意见等多种形式，听取广大人民群众的意见和建议，了解人民群众在行政复议过程中遇到的“痛点、堵点、难点”问题，认真研究处理。二是积极回应人民群众诉求。要在行政复议法修改中把党的主张和人民意愿有机统一、集中体现，把切实解决人民群众利益诉求作为评判修法质量的重要标准，特别是针对实质性解决行政争议效果不佳、公信力不足等问题，紧扣党中央改革部署，通过科学、合理的制度设计予以解决。
（三）坚持守正创新
现行行政复议法确立的立法目的、基本原则、总体框架和主要制度，通过多年的实践，已经形成了特有的运行规律，深刻影响到行政管理活动的方方面面。在修法过程中，要注重法律制度的传承和延续，实现相关立法、修法工作的合理衔接。2008年以来推行的改革试点特别是《行政复议体制改革方案》，在制度、机制、程序方面推出了一系列创新经验、做法；以信息化为主的新技术手段运用，在方便群众申请和参加行政复议、提高行政复议工作质效方面也发挥了积极作用。修改行政复议法，要在坚持现行行政复议基本原则和制度的基础上，把握全面依法治国大背景下行政复议制度完善发展的客观规律，积极吸纳行政复议制度改革创新成果，将改革实践中比较成熟的经验、做法在法律中予以体现，切实增强行政复议法律制度的张力和活力，适应新时代加强法治政府建设的现实需求。
（四）坚持实事求是
在行政复议法修改过程中，我们要始终坚持实事求是，通过大量扎实深入的调查研究，探寻行政复议制度的本质和运行规律，找准影响行政复议功能发挥的深层次原因，把解决问题的思路和对策研究透彻，提出切实可行的问题解决方案。对于各地实践中形成的改革举措，要把实事求是和解放思想、与时俱进有机统一起来，认真研究、甄别、比较，把有利于发挥行政复议化解行政争议主渠道作用的好做法、好经验筛选出来，形成务实管用的法律制度。对还存在一定争议，需要进一步实践研究的改革举措，可在此次修法时留有余地，允许地方继续积极稳妥地开展试点探索。坚持实事求是，还需要我们秉持开放的眼光，认真研究、合理借鉴域外行政复议立法经验，在坚持中国特色完善行政复议制度、进行制度设计的前提下，对国外立法情况进行梳理和比较，为修改法律、完善制度和推动实践提供有益参考。
此次行政复议法的修改，涉及内容较多，实务界和理论界都寄予了很高期望。从起草阶段各方面反映比较集中的意见，以及理论界研究、关注的焦点看，修改行政复议法，涉及行政复议功能定位、工作体制、受案范围、程序机制等重点问题，以及申请期限、证据规则、案件管辖、附带审查、法律援助等方面的具体问题，这些问题需要在修法过程中专题研究、集中攻关、统筹解决。当前，全党上下都在深入学习贯彻党的十九届六中全会精神、中央人大工作会议精神，作为立法机关的工作人员，我们要把学习贯彻会议精神和做好修法工作紧密结合起来，深入学习党在百年奋斗中法治建设方面取得的历史经验、形成的思想方法和工作方法，并灵活运用到修法工作中去。行政复议法修订草案提请全国人大常委会审议后，要按照党中央决策部署，认真研究审议意见，践行全过程人民民主要求，扎实开展调查研究，广泛深入听取各方面的意见建议，把法律草案修改好、完善好，通过高质量修法，为发挥行政复议化解行政争议主渠道作用提供有力法治保障，助力法治国家、法治政府、法治社会建设取得更大成效。
